Unijna Dyrektywa w sprawie ochrony sygnalistów została przyjęta w 2019 roku. Termin wdrożenia jej przepisów przez państwa członkowskie mija już w grudniu. Zostały tylko 3 miesiące na przygotowanie odpowiednich krajowych aktów prawnych i ustanowienie regulacji, do których będą musieli dostosować się pracodawcy.
Choć w niemal każdym kraju rząd oraz instytucje odpowiedzialne za przygotowanie ustawy i transpozycję unijnej dyrektywy przedstawiają proces jako kluczową i ważną sprawę, ich działania kończą się głównie na samych deklaracjach. Postęp prac nad wdrażaniem unijnej dyrektywy w większości państw przebiega w sposób powolny, nieznaczny albo nie został jeszcze rozpoczęty. Na takim zwlekaniu ucierpią oczywiście podmioty, które mają obowiązek wprowadzić ujęte w dyrektywie zapisy. Mniej czasu na przygotowanie odbiera im możliwość odpowiedniego dostosowania i wprowadzenia systemu, który rzeczywiście spełni swoją funkcję.
Wprowadzenie zapisów unijnej dyrektywy nie jest procesem krótkotrwałym. W dużej mierze kraje członkowskie nie posiadały do tej pory kompleksowych ram dla ochrony sygnalistów z czego w najlepszym wypadku, wdrażane zostały przepisy antykorupcyjne bądź pojedyncze przepisy odnoszące się do zgłaszania nieprawidłowości. Oznacza to, że duża część musi nie tyle dostosować dotychczas obowiązujące ustawy, co przygotować od podstaw nowy akt prawny. Taka sytuacja ma miejsce w Polsce.
Kraje, które nie rozpoczęły prac
Z 27 krajów członkowskich, 5 wciąż nie zrobiło postępów w pracach wdrażających unijną dyrektywę. Są to Austria, Węgry, Malta, Luksemburg i Cypr. Cechą wspólną dla wszystkich wymienionych państw jest brak postępów oraz przede wszystkim nieprzejrzystość i brak informacji na temat procesu wdrażania unijnej dyrektywy. Organizacje pozarządowe zajmujące się ochroną sygnalistów; między innymi krajowe oddziały międzynarodowej Transparency International, nie tylko publikują raporty z uwagami, co do zapisów dyrektywy, ale przede wszystkim zwracają uwagę na bierność rządu, brak chęci dostosowania się do obowiązku wdrożenia regulacji oraz brak publicznych i łatwo dostępnych informacji na temat poczynionych postępów. W Polsce również dostęp do informacji na ten temat jest praktycznie zerowy.
Proces transpozycji o znacznym postępie
Jednym z nielicznych państw, które poczyniły znaczne postępy jest Szwecja. Proces wdrożenia regulacji rozpoczął się tam od powołania specjalnego śledczego, który następnie przygotował obszerny raport zawierający propozycje przepisów chroniących osoby zgłaszające nieprawidłowości. Zaproponowane zmiany nie tylko wykraczają poza minimalne standardy ochrony, ale również zostały poddane konsultacjom społecznym. Następnie, na podstawie uwag krytycznych organizacji zainteresowanych ustawą oraz powstałego raportu, rząd szwedzki przedłożył projekt ustawy, szerszy w swym zakresie niż unijna dyrektywa.
Prace są już na zaawansowanym etapie także na Słowacji. W 2019 roku na podstawie ustawy o ochronie sygnalistów powołano Biuro Ochrony Sygnalistów, a rada Narodowa wybrała jej pierwszego dyrektora. To pierwszy samodzielny organ administracji państwowej zajmujący się ochroną i edukacją dotyczącą roli sygnalistów. Dokonana nominacja na dyrektora biura może być tożsama z zakończeniem procesu transpozycji unijnej dyrektywy, ponieważ nowe ramy postrzegane są jako spełniające jej minimalne wymagania.
Irlandia, z kolei, rozpoczęła prace od konsultacji społecznych, zobowiązując się przy tym do zapewnienia skutecznego ustawodawstwa. Na konsultacje społeczne odpowiedziały m.in. Transparency International Ireland oraz Whistleblowing Impact, które wskazały zalecenia, niedociągnięcia i rekomendacje w sprawie wdrożenia dyrektywy. W styczniu tego roku opublikowano projekt ustawy zawierający nie tylko przepisy unijnej dyrektywy, ale również zmiany wzmacniające ochronę sygnalistów przewidzianą w dotychczas obowiązujących przepisach krajowych. Powołano też specjalną jednostkę w ramach tamtejszego Urzędu Rzecznika Spraw Obywatelskich, która ma nadzorować sprawy sygnalistów.
Najlepszy przykład stanowi jednak Dania, która jako pierwszy kraj członkowski przyjęła przepisy wdrażające unijną dyrektywę. Daje to tym samym czas zobowiązanym podmiotom na odpowiednie przygotowanie się do wdrożenia nowych przepisów. Wprowadzona przez Danię ustawa rozszerza minimalny zakres ochrony ujęty w unijnej dyrektywie, zwiększając go między innymi o naruszenia prawa krajowego czy poważne wykroczenia.
W Portugalii uregulowania dotyczące ochrony sygnalistów ujęte zostały w ustawie o Narodowej Strategii Przeciwko Korupcji, która czeka teraz na zatwierdzenie w parlamencie. Oprócz niej trafiły do niego także dwie inne wersje przygotowane przez partie polityczne. Transparency International Portugal apeluje jednak o wzmocnienie przewidzianej dla sygnalistów ochrony.
Choć znaczne postępy poczyniły również Czechy, prawdopodobnie samo wdrożenie nie odbędzie się tak szybko. Wszystko z uwagi na kończącą się kadencję parlamentu. Po poddaniu pierwszego projektu ustawy o ochronie sygnalistów konsultacjom społecznym oraz ich krytyce, projekt zostały poddany pod opinię rządowych instytucji, które miały odmienne podejście, co do kwestii transpozycji i kształtu przepisów. Spowodowało to opóźnienie prac, a następnie utknięcie projektu w procesie legislacyjnym przez brak oficjalnego poparcia dla projektu. Choć projekt poddano debacie i przegłosowano, na ostatnim etapie zakończył się niepowodzeniem.
Nieznaczne postępy w transpozycji – sytuacja w większości państw
Ponad połowa państw członkowskich poczyniła postępy, niestety jednak jedynie w nieznacznym stopniu. Jest to niepokojący wynik, biorąc pod uwagę czas pozostały do grudnia oraz okres, jaki państwa miały na wdrożenie unijnych zapisów. Cechą wspólną tej grupy, oprócz powolnego przygotowania do implementacji dyrektywy, są zapewnienia o jej kluczowej roli. W niemal każdym państwie rząd bądź jednostka odpowiedzialna za przygotowanie ustawy przedstawia sprawę jako priorytetową, nie tylko dla społeczeństwa i sygnalistów, ale również dla nich. Tymczasem w rzeczywistości ich działania są już na ten moment spóźnione.
Nierzadko kolejnym utrudnieniem dla określenia postępu prac jest brak rzetelnych i jawnych informacji na ten temat. Tak jest między innymi we Włoszech. Prace legislacyjne rozpoczęły się tam w październiku 2020 roku, w kwietniu natomiast rząd zatwierdził ustawę delegacyjną, która upoważnia go do transpozycji unijnej dyrektywy. Włoska gazeta Il Sole poinformowała, że dekret ustawodawczy dla transpozycji ustawy jest już gotowy, co wywołało niepokój ekspertów, w związku z brakiem transparentności w tworzeniu procesu. Z powodu niewielkiej ilości informacji trudno ocenić na jakim etapie Włochy znajdują się teraz.
Brak przejrzystości, dokładnych informacji zarzucają w sporządzonym raporcie organizacje pozarządowe na Litwie. Dotychczas obowiązujące prawo dot. sygnalistów weszło w życie w styczniu 2019 roku, jednak na początku tego roku Ministerstwo Sprawiedliwości poinformowało o przygotowywanej nowelizacji, która według podanych informacji trafiła dopiero do konsultacji przez wewnętrzne jednostki, jak np. Prokuratura Generalna czy Specjalna Służba Śledcza. O dalszym postępie prac nie wiadomo także w Belgii. W styczniu do Izby Reprezentantów trafił drugi projekt wniosku ustawodawczego dot. wdrożenia unijnej perspektywy, nad którym miała się rozpocząć debata parlamentarna.
W niektórych krajach proces transpozycji unijnej dyrektywy utknął na konsultacjach społecznych. Tak jest między innymi w Rumunii, gdzie wciąż trwają konsultacje dot. procesu transpozycji, jak i kształtu samej ustawy. W lepszej sytuacji znajduje się Łotwa, która przepisy uwzględniające kryteria zawarte w unijnej dyrektywie przyjęła już w maju 2019 roku. Rząd przygotował jednak kolejne poprawki i to one są obecnie poddawane opiniom społeczeństwa oraz organizacji pozarządowych.
Na etapie konsultacji społecznych jest również Hiszpania. Odrzucono tam już jedną propozycję ustawy przygotowaną przez partię Ciudadanos, co spotkało się z dobrym przyjęciem, zwłaszcza przez organizacje pozarządowe, które uznały ją za niespełniającą minimalnych wymagań zawartych w unijnej dyrektywie. Rząd początkowo nie zaprosił do otwartej współpracy organizacji pozarządowych – nastąpiło to dopiero po ich licznych wezwaniach do uwzględnienia w procesie przygotowania zmian.
W Grecji, Chorwacji oraz Słowenii wciąż trwają prace nad przygotowaniem projektu ustawy. O ile w Chorwacji organizacje pozarządowe zostały zaproszone do pracy nad projektem, w Grecji oraz na Słowenii współpraca ta nie przebiega sprawnie. W Grecji nastąpiło to dopiero po wspólnym liście wzywającym do otwartego procesu transpozycji dyrektywy, w Słowenii natomiast organizacja Transparency International wciąż zachęca rząd do zaproszenia organizacji pozarządowych w celu zapewnienia wysokiej jakości procesu wdrożenia. Również Finlandia znajduje się na początku procesu transpozycji. Powołano tam grupę roboczą, której zadaniem jest wydanie opinii, czy konieczne jest nowe prawo, czy wystarczy dokonać zmian w dotychczas obowiązujących przepisach. Oceni także, czy należy rozszerzyć zakres ochrony oraz wskaże organ, który powinien przyjmować zgłoszenia nieprawidłowości. Wkrótce oczekiwane jest opublikowanie szkicu projektu o sygnalistach.
W Estonii przygotowano projekt ustawy, a do jego konsultacji zaproszono organizacje pozarządowe. We wrześniu zostanie poddany dyskusjom parlamentarnym. Również w Holandii projekt ustawy trafił już do Izby Niższej, jednak organizacje pozarządowe, między innymi Transparency International zarzucają rządowi przyjęcie minimalnych wymagań ujętych w dyrektywie oraz nieuwzględnienie wniosków powstałych w trakcie konsultacji społecznych. Oprócz tego, oceniają projekt jako złożony i niedostępny. W Niemczech projekt ustawy został odrzucony przez partie opozycyjne, co spotkało się z krytyką organizacji pozarządowych. Te zwracają również uwagę na niewystarczające regulacje oraz brak jawności procesu transpozycji.
We Francji przyjęto projekt ustawy, który według organizacji nie zapewniał wystarczającej ochrony. W wyniku tego zaproszono je do konsultacji, a następnie przygotowano nowy projekt, który poprawia niedociągnięcia w dotychczas obowiązujących przepisach oraz rozszerza minimalne standardy ochrony sygnalistów. Towarzyszy temu także projekt mający zwiększyć uprawnienia Rzecznika Praw w tej sprawie.
W Bułgarii przyjęto krajową strategię antykorupcyjną na lata 2021-2027. Zawiera ona między innymi przepisy regulujące ochronę sygnalistów, niemniej, ze względu na fakt, że parlament został rozwiązany, a prezydent powołał na ten czas rząd tymczasowy, prace nad wdrożeniem dyrektywy są powolne.
Czas na wdrożenie unijnej dyrektywy w sprawie ochrony sygnalistów mija 17 grudnia tego roku. Pozostałe już tylko 3 miesiące dla pracodawców w większości krajach członkowskich Unii Europejskiej, będą oznaczały okres niepewności i nerwowych przygotowań do zapisów, których kształty jeszcze nie są do końca nie znane.
Polska
W Polsce przebieg prac nad ustawą jest wielką zagadką. Nie ma praktycznie żadnych informacji ze strony rządu na ten temat. Nie słyszeliśmy też żadnej deklaracji, jak to się dzieje w innych krajach, że jest to sprawa istotna dla rządzących. W związku z tym temat sygnalistów nie istnieje w powszechnej świadomości.
Jedyne pewne informacje zostały uzyskane dzięki Fundacji im Stefana Batorego, która kilka miesięcy temu zadała oficjalne pytania na ten temat. Z odpowiedzi Ministerstwa wynikało, że powstanie oddzielna ustawa i że będą prowadzone konsultacje społeczne. Nic na temat tych konsultacji jednak nie wiemy. Czy się odbyły i kto w nich uczestniczył?
Kolejnym znakiem, że jakieś prace się toczą, przyszła z Biura Rzecznika Praw Obywatelskich. Ministerstwo zwróciło się z pytaniem do RPO, o możliwość przejęcia zadań związanych z nadzorowaniem spraw sygnalistów. Chodziło tu pewnie o to, żeby Biuro Rzecznika było odpowiedzialne za zorganizowanie i obsługę kanału zewnętrznego, który jest przewidziany w dyrektywie. Odpowiedź Rzecznika była negatywna, co nie jest zaskakujące biorąc pod uwagę, jak wiele zadań już teraz wykonuje RPO, a do tego w ostatnich latach budżet tej instytucji był sukcesywnie zmniejszany.
Prace nad ustawą, do tej pory, prowadziło Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologii. Po ostatnich zawirowaniach politycznych i dymisji ministra Jarosława Gowina, doszło do zmian organizacyjnych w Rządzie. Powstało Ministerstwo Rozwoju i Technologii natomiast za Pracę odpowiedzialne będzie Ministerstwo Rodziny i Opieki Społecznej. Można przypuszczać, że projekt ustawy powędruje razem z Pracą, miejmy nadzieję, że wraz z urzędnikami, którzy do tej pory się tym zajmowali.
Czasu pozostaje co raz mniej, a ustawa nałoży szereg nowych obowiązków na podmioty sektora publicznego i prywatnego. O ile organy administracji i samorządu już dziś aktywnie poszukują rozwiązań i przygotowują się do tych obowiązków, to świadomość wśród przedsiębiorców jest ciągle na bardzo niskim poziomie. Dlatego jak najszybciej należy rozpocząć kampanię informacyjną, tak żeby wszystkie obowiązane podmioty zdążyły się przygotować do nadchodzących zmian.
Do dziś nie poznaliśmy nawet projektu ustawy, wiemy natomiast, że dyrektywa to zapisy minimum i wszystko w niej zawarte, znajdzie się również w ustawie. Najbardziej prawdopodobny scenariusz wydarzeń zakłada, że w listopadzie lub grudniu tego roku pojawi się ustawa, która będzie kalką dyrektywy z dodatkiem wyznaczającym organ odpowiedzialny za zgłoszenia otrzymywane kanałem zewnętrznym, instytucje kontrolne i sankcje za nieprzestrzeganie zapisów ustawy. Miejmy nadzieję, że Rząd nie będzie chciał wikłać się w kolejne spory i narażać na kary związane z niewprowadzeniem przepisów UE.
Autor: Jakub Niemoczyński – Dyrektor Generalny SafeLink.pl