Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady UE w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii jest odpowiedzią na niewystarczającą ochronę sygnalistów i niejednolite krajowe regulacje dot. wykrywania nadużyć.
Jej celem jest wprowadzenie zharmonizowanych, minimalnych norm, dzięki którym zwiększy się ochrona sygnalistów. Oznacza to, że państwa członkowskie mogą rozszerzyć jej zapisy, ale wszystko o czym będzie mowa poniżej będzie musi się znaleźć w polskiej ustawie.
Czas na wdrożenie dyrektywy upływa 17 grudnia 2021 roku. Pracę nad ustawą prowadzi Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologi kierowane przez Jarosława Gowina. Z informacji docierających z ministerstwa wynika, że obecnie trwają konsultacje publiczne i przygotowywany jest projekt ustawy. Nie ma jednak zorganizowanej kampanii informacyjnej na temat przyszłych obowiązków, a obejmą one cały szereg różnych podmiotów, zarówno sektor publiczny jak i prywatny. Brak tych informacji sprawia, że wiele organizacji może mieć problem z przygotowaniem na czas.
Nie znamy ostatecznego kształtu ustawy, ale już dziś wiemy co na pewno bedą zawierały jej zapisy.
Jakie nieprawidłowości obejmuje unijna dyrektywa?
Sygnaliści będą chronieni, gdy zgłaszają określone nieprawidłowości. Dyrektywa szczegółowo wymienia, które naruszenia prawa unijnego obejmuje. Dotyczy takich dziedzin jak:
- zamówienia publiczne
- usługi, produkty i rynki finansowe oraz zapobieganie praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu
- bezpieczeństwo produktów i ich zgodność z wymogami
- bezpieczeństwo transportu
- ochrona środowiska
- ochrona radiologiczna i bezpieczeństwo jądrowe
- bezpieczeństwo żywności i pasz, zdrowie i dobrostan zwierząt
- zdrowie publiczne
- ochrona konsumentów
- ochrona prywatności i danych osobowych oraz bezpieczeństwo sieci i systemów informacyjnych
- naruszenia mające wpływ na interesy finansowe Unii
- naruszenia dotyczące rynku wewnętrznego, jak np. naruszenie zasad konkurencji czy naruszenia przepisów o podatku od osób prawnych
Zgodnie z punktem 2 art. 1 kraje członkowskie mogą rozszerzyć katalog nieprawidłowości, których zgłoszenie będzie objęte ochroną.
Przepisów dyrektywy nie stosuje się, jeśli zgłoszenia obejmują naruszenia zamówień publicznych dotyczące obronności lub bezpieczeństwa. Dyrektywa nie zmienia odpowiedzialności państw członkowskich w kwestii zapewnienia bezpieczeństwa narodowego. Nie dotyczy także przepisów odnoszących się do: ochrony informacji niejawnych; tajemnicy prawniczej i lekarskiej; tajemnicy narady sędziowskiej; postępowania karnego.
Kogo chroni dyrektywa?
Ochrona sygnalistów obejmuje zarówno osoby zatrudnione w sektorze prywatnym, jak i publicznym. Sygnalistą mogą być:
- pracownik, w tym urzędnik służby cywilnej;
- osoby samozatrudnione;
- akcjonariusze, wspólnicy i osoby będące członkami organu administrującego, zarządzającego lub nadzorczego przedsiębiorstwa;
- wolontariusze i stażyści;
- osoby pracujące pod nadzorem i kierownictwem wykonawców, podwykonawców i dostawców;
- byli pracownicy;
- kandydaci na stanowisko pracy.
W szczególnych sytuacjach ochroną objęte zostają także: osoby pomagające sygnaliście. Osoby trzecie, jak współpracownicy czy krewni, których mogą spotkać negatywne skutki zgłoszenia nieprawidłowości oraz podmioty prawne powiązane z osobą dokonującą zgłoszenia.
Ochrona sygnalistów – warunki
Sygnaliści są objęci ochroną, jeśli ich zgłoszenie spełnia odpowiednie warunki:
- istniały uzasadnione podstawy świadczące o prawdziwości informacji w momencie dokonywania zgłoszenia – oznacza to, że nie trzeba mieć niezbitych dowodów, wystarczy poczucie, że przekazywane informacje są prawdziwe
- zgłaszane nieprawidłowości są ujęte w Dyrektywie
- zgłoszenie zostało dokonane z zachowaniem jednej z 3 procedur określonych w Dyrektywie
Wewnętrzny system dla sygnalistów
Dyrektywa nakłada na pracodawców obowiązek ustanowienia wewnętrznych kanałów zgłoszenia nieprawidłowości. Wymóg ten dotyczy:
Podmioty sektora prywatnego
- osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą
- spółki prawa handlowego
- spółdzielnie
- organizacje społeczne
- partie polityczne
- związki zawodowe
- stowarzyszenia
- fundacje
- jednostki organizacji wyznaniowej
W grudniu 2021 obowiązkiem objęte zostaną organizacje zatrudniające od 250 pracowników, a dwa lata później wszystkie zatrudniające powyżej 50 pracowników.
Organy administracji publicznej
- Ministerstwa
- Urzędy Centralne
- Inne państwowe jednostki organizacyjne
Organy i jednostki samorządu terytorialnego
- Organy gmin, powiatów i województw
- Urzędy miejskie, gminne i starostwa powiatowe
Wewnętrzny system dla sygnalistów może być obsługiwany przez wyznaczoną osobę albo dział organizacji, lub może zostać powierzony podmiotowi z zewnątrz. Dyrektywa dopuszcza współpracę w zakresie przyjmowania zgłoszeń i postępowań wyjaśniających dla podmiotów prawnych sektora prywatnego zatrudniających od 50 do 249 pracowników.
Dyrektywa jasno określa również wymogi jakie muszą spełnić obowiązane podmioty projektując system dla sygnalistów:
- Stworzyć wewnętrzną procedurę określająca sposoby i formę dokonywania zgłoszeń.
- Udostępnić pracownikom bezpieczne kanały zgłoszeniowe.
- Stworzyć procedurę postępowania po otrzymaniu zgłoszenia.
- Dbać o poufność całego procesu i anonimowość sygnalisty.
- Chronić sygnalistę przed wszelkimi negatywnymi konsekwencjami i działaniami odwetowymi.
- Wyznaczyć osobę lub jednostkę, która będzie ten proces nadzorowała.
- Prowadzić rejestr zgłoszeń.
- potwierdzić przyjęcia zgłoszenia w ciągu 7 dni od jego otrzymania
- wyznaczyć maksymalnie 3-miesięczny termin na przekazanie sygnalistom informacji zwrotnej
- zapewnić zrozumiałe i łatwo dostępne informacje dotyczące procedury zgłoszenia nieprawidłowości
Zewnętrzne kanały zgłoszeń
Państwa członkowskie mają także obowiązek wyznaczenia organów zewnętrznych odpowiedzialnych za przyjmowanie zgłoszeń i podejmowanie działań następczych. MInisterstwo ma pomysł, żeby tym organem był Rzecznik Praw Obywatelskich. Podobne rozwiązanie przyjęto w Irlandii, stworzono tam specjalną jednostkę przy Urzędzie Rzecznika, która ma nadzorować sprawy związane ze zgłoszeniami sygnalistów. Wydaje się to sensowne, wymagałoby jednak dodatkowego finansowania, a w ostatnich czasach raczej zmniejszano budżet RPO.
Podobnie jak w przypadku procedury wewnętrznej, postępowanie zewnętrznych organów także musi spełniać określone wymogi:
- niezależne i autonomiczne kanały zgłoszenia nieprawidłowości;
- potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia w ciągu 7 dni od jego otrzymania, z wyjątkiem, gdy takie potwierdzenie naraża anonimowość zgłaszającego;
- podejmowanie z należytą starannością działań następczych;
- wyznaczenie maksymalnie 3-miesięcznego terminu na przekazanie sygnalistom informacji zwrotnej, w szczególnych przypadkach termin ten może ulec wydłużeniu do 6 miesięcy;
- poinformowanie sygnalisty o ostatecznym wyniku postępowania wyjaśniającego;
- w szczególnych przypadkach przekazanie informacji zawartych w zgłoszeniu odpowiednim instytucjom, organom lub jednostkom w celu przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego.
Zewnętrzny system dla sygnalistów musi zapewniać kompletność, integralność i poufność informacji, uniemożliwiać dostęp do nich osobom nieupoważnionym oraz pozwalać na przechowywanie informacji w sposób trwały, w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ponadto, musi umożliwiać dokonywanie anonimowych zgłoszeń w formie ustnej lub pisemnej.
Organy odpowiedzialne za zewnętrzny system dla sygnalistów wyznaczają określonych członków odpowiedzialnych za wszelkie działania związane ze zgłoszeniami, jak: przekazywanie informacji odnośnie procedury zgłoszenia nieprawidłowości, przyjmowanie zgłoszeń i podejmowanie działań następczych, kontakt z sygnalistą. Organy te są również obowiązane do zamieszczenia na stronie internetowej w oddzielnej sekcji wszelkich informacji dotyczących zgłoszeń i przebiegu procedury oraz danych kontaktowych.
Ujawnianie publiczne
Sygnalista ma również do wyboru trzecią formę zgłoszenia nieprawidłowości, jaką jest ujawnienie publiczne. Skierowane jest ono do instytucji, organizacji czy mediów, które nie zostały wyznaczone w przepisach dotyczących przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych.
Ochrona sygnalistów w przypadku ujawnienia publicznego ma miejsce, gdy pracownik dokonał zgłoszenia wewnętrznego i zewnętrznego, ale nie podjęto w tej sprawie działań. Ujawnienie będzie zgodne z przepisami także wtedy, gdy naruszenie może stanowić zagrożenie dla interesu publicznego lub istnieje duże prawdopodobieństwo działań odwetowych albo niewielkie szanse na podjęcie działań przez organy zewnętrzne.
Poufność i rejestry zgłoszeń
Sygnalista ma zapewnioną ochronę tożsamości, a jej ujawnienie nie może się odbyć bez wyraźnej zgody. Dane osoby dokonującej zgłoszenia i wszelkie informacje umożliwiające jej zidentyfikowanie mogą być znane tylko upoważnionym członkom personelu, zajmującego się badaniem zgłoszeń.
Ujawnienie tożsamości sygnalisty uprawnione jest w przypadku, gdy jest to konieczne dla postępowania wyjaśniającego lub sądowego, w celu zagwarantowania prawa do obrony osobie, której zgłoszenie dotyczy.
Organy odpowiedzialne za przyjmowanie zgłoszeń, zarówno poprzez kanały wewnętrzne, jak i zewnętrzne, mają obowiązek prowadzenia rejestru wszystkich zgłoszeń, z zachowaniem wymogu poufności. Gromadzone dane muszą być niezbędne dla zgłoszenia. Dane, które są nieistotne z punktu widzenia zgłoszenia nie są zbierane, a w przypadku ich przypadkowego zgromadzenia, są niezwłocznie usuwane.
Środki ochrony
Dzięki dyrektywie sygnaliści są także chronieni przed działaniami odwetowymi.
W szczególności są to:
- zawieszenie
- przymusowy urlop bezpłatny
- zwolnienie
- degradacja lub wstrzymanie awansu
- przekazanie obowiązków lub zmiana miejsca pracy
- obniżenie wynagrodzenia lub zmiana godzin pracy
- wstrzymanie szkoleń
- negatywna ocena wyników lub opinia o pracy
- środki dyscyplinarne, nagana, kara, w tym kara finansowa
- przymus, zastraszanie, mobbing, wykluczenie
- dyskryminacja, niekorzystne lub niesprawiedliwe traktowanie
- nieprzekształcenie umowy o pracę na czas określony w umowę o pracę na czas nieokreślony w sytuacji, gdy pracownik mógł mieć uzasadnione oczekiwania, że zostanie mu zaoferowane stałe zatrudnienie
- nieprzedłużenie lub wcześniejsze rozwiązanie umowy o pracę na czas określony
- szkody, w tym nadszarpnięcia reputacji danej osoby, zwłaszcza w mediach społecznościowych, lub straty finansowe, w tym straty gospodarcze i utraty dochodu
- umieszczenie na czarnej liście na podstawie nieformalnego lub formalnego porozumienia sektorowego lub branżowego, co może skutkować tym, że dana osoba nie znajdzie w przyszłości zatrudnienia w danym sektorze lub danej branży
- wcześniejsze rozwiązanie lub wypowiedzenie umowy dotyczącej towarów lub umowy o świadczenie usług
- odebranie licencji lub zezwolenia
- skierowanie na badania psychiatryczne lub lekarskie
Sygnaliści, dokonując zgłoszenia, nie ponoszą odpowiedzialności za informacje będące treścią zgłoszenia, o ile nie zostały uzyskane w sposób stanowiący czyn zabroniony. W przypadku, gdy sygnalista uczestniczył w nieprawidłowościach, będzie chroniony przed działaniami odwetowymi, ale nie zwolni go to z odpowiedzialności za własne działania.
Dyrektywa zapewnia również pełne odszkodowanie za szkody poniesione przez osoby zgłaszające nieprawidłowości. Istnieje również domniemanie, iż szkoda doznana przez sygnalistę jest wynikiem działań odwetowych. Ciężar udowodnienia, że podjęte działania są poparte uzasadnionymi motywami spoczywa przy tym na pracodawcy.
Środki ochrony przewidziane są także dla osób, których dotyczy zgłoszenie. Przede wszystkim jest to prawo do skutecznego środka ochrony prawnej i do bezstronnego sądu. Przysługuje jej także domniemanie niewinności, prawo do obrony, w tym prawo do bycia wysłuchanym i prawo do dostępu do akt, a także prawo do ochrony tożsamości.
Prawa i środki ochrony przewidziane w dyrektywie nie mogą ulec zrzeczeniu bądź ograniczeniu w jakiejkolwiek formie. Oznacza to, że żadna umowa, czy porozumienie z pracownikiem nie może zawierać zapisów pozbawiających go tej ochrony.
Środki wsparcia
Sygnalista, w stosownych przypadkach, ma także zapewnione przez państwo środki wsparcia. W szczególności są to: bezpłatny i otwarty dostęp do informacji na temat, procedur, praw i środków ochrony przysługujących osobie zgłaszającej nieprawidłowości; pomoc w kontaktach z organami zaanganżowanymi w ochronę przed działaniami odwetowymi; pomoc prawną w postępowaniach.
Państwa członkowskie mogą wprowadzić dodatkowe przepisy przewidujące np. środki pomocy finansowej czy wsparcie psychologiczne.
Sankcje
Dyrektywa przewiduje sankcje wobec osób, które:
- utrudniają lub usiłują utrudniać zgłoszenia;
- podejmują działania odwetowe wobec sygnalistów lub wszczynają wobec nich uciążliwe postępowania;
- nie przestrzegają obowiązku zachowania poufności tożsamości sygnalisty.
Sankcjom podlega także osoba, której anonimowe zgłoszenie zawierało nieprawdzie informacje i naraziło na szkodę osobę, której dotyczyło.
Szczegółowy wymiar sankcji określony będzie przez przepisy krajowe implementujące dyrektywę. Dopiero w polskiej ustawie określone będą również organy odpowiedzialne, za kontrolę podmiotów obowiązanych w zakresie spełnienia obowiązków.
Autor: Jakub Niemoczyński – Dyrektor Generalny SafeLink.pl🔹 Radca Prawny🔹 Compliance Officer (ACO)